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培育领导干部法治思维,推进国家治理能力现代化
作 者:刘艳梅
来 源:交投集团机关部室
添加时间:2017-06-01

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一、国家治理现代化的关键是法治化

党的十八届三中全会提出全面深化改革的重要内容之一,是推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓国家治理体系,指的是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序;治理能力则指是对这一制度体系的执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,有了良好的国家治理体系,才能提高国家的治理能力;只有提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效能。

一个国家的治理现代化应有五条衡量标准。一是制度化,强调国家治理是制度之治、规则之治;二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障和体现人民的主体地位;三是法治化,强调宪法和法律在国家治理中的至上性、权威性;四是效率最大化,即以最小的治理成本实现行政效率、经济效益和社会公共利益的最大化,有效维护社会和谐稳定。其五是文明化,国家治理现代是国家管理的升级,体现出制度理性和社会文明。

在五条标准中,制度化是国家治理现代化的基础,民主化是国家治理现代化的核心,所以政治学领域将现代国家治理称为民主治理,效率最大化和文明化是表现,而法治化则是国家治理现代化的关键。首先,没有法治化,制度化无以保障。法治本身即强调制度之治、规则之治,并以其高度的社会认同、至上权威和强制力为制度、规则提供稳定、安全、可持续的环境。其次,没有法治化,民主无以实现。人民是抽象的概念,人民的主体地位实现需要法治的路径支持,如我国宪法规定的人民代表大会制度即为人民当家作主提供了制度化、法治化渠道。人民权利的实现和保障离不开法治,法治从其诞生那一刻肩负的使命即约束权力、保障权利。没有法治,民主便会走向泰国式民主的无序甚至动乱。第三,没有法治化,就没有效率最大化。有人认为讲法治便会影响效率,实质上法治是最高效的治理方式。因为法治的起点是规则,遵守规则虽然要甘愿放弃自己的短期利益,但减少了人治之下的不确定、不稳定因素,从而获得社会秩序的长远利益和效率。同时,法治通过程序正义最大限度地保障实现实体的公正,减少了重复博弈的成本,从而提高权利保障和实现的最大效率。第四,没有法治化,就没有文明化。在国家治理中,文明化体现为制度理性和社会理性,即公权不恣意妄为,私权饱满有度,社会宽容、合作而适度。而法治不仅通过“把权力放进了笼子里”,明确划分了公权、私权的界限,而且通过谈判、协调、博弈平衡各方利益,最后社会达到各方权利都得到一定满足、但又不会全部满足的适足、宽容的和谐文明状态。

二、推进国家治理能力现代化要求领导干部具备法治思维

推进国家治理体系和治理能力现代化关键在于法治,提高国家治理能力就要重视法治能力。什么叫能力?现代汉语词典的解释是:“能胜任某项任务的主观条件”。这种主观条件由三个系统组成:思维系统、行为系统和语言系统。其中思维系统和行为系统在能力中起主导作用,决定了其他两个系统的价值取向和主要内容。因此,所谓法治能力,要求主体具备现代法律知识,依据法治的理念、原则和思维方式分析问题,处理政务的能力。由于思维和行为在能力中占有主导的地位,因此,法治能力主要体现为主体的法治思维方式和行为方式。

所谓“法治思维”,是指人们在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑,对所遇到的问题进行综合分析、推理判断和形成决定的思想活动的过程。在我国法治建设和推进国家治理现代化进程中,法治思维是对执政者、领导干部和公民提出的能力要求,本文特别强调领导干部法治思维对于推进国家治理现代化的意义在于以下三个方面。

1.法治思维是推进国家治理能力现代化对领导干部提出的具体要求。

国家治理现代化的关键是法治化,国家治理体系和治理能力需要法治的思维、路径和制度保障。其中,建设符合现代法治理念的国家治理体系是基础,有助于提升治理能力;而运用法治思维和法治方式推进国家治理体系是能力、手段,有助激发制度的最大效益。两者相辅相承,共同作用于国家治理现代的推进过程。制度、体系当然可以决定能力,但治理主体即政府、社会、组织和个人等的法治能力则更具有直接性、实效性。特别是各级领导干部能否运用法治思维和法治方式进行治理至关重要。“徒法不能以自行”,历行法治,以法治推进国家治理现代化,需要我们的领导干部身体力行并率先垂范,在贯彻落实国家治理制度、体系中发挥引领和示范作用。在一定程度上,领导干部是否具备法律思维以及运用法治思维的能力,在一定程度上影响着国家治理现代化的进程和实施。

2.提出法治思维是建设法治国家的时代要求,是执政党对法治建设认识的深化。

自党的十五大以来,法治从“基本方略”宏观定性到成为“小康社会的重要目标”定量要求,从“加快建设社会主义法治国家”战略进程部署到“法治是治国理政的基本方式”、“法治思维和法治方式”价值论和方法论具体要求,不仅体现了我国法治建设清晰的布局、路线图,而且折射出执政党对于我国法治建设的认识进一步深入,并更加着力于法治建设的细化性工作,提出领导干部法治思维即细化工作之一。对于一个法治社会而言,领导干部在行使公权力时的主要职责在于解决矛盾、平衡利益。同样,法律的主要功能是以权利与义务为内容来调整各种社会关系和人们的行为,解决矛盾、平衡利益,权利与义务问题,本质上就是一个利益问题。因此,领导特质与法律特质具备天然的契合性,强调领导干部的法律思维正是法治的当然之义。

3.法治思维是提高领导干部治理能力、解决经济社会发展中突出矛盾和问题的现实需求。

在中国经济持续了30多年的高速发展的同时, 经济发展中累积的社会突出矛盾和问题,如关注度较高的社会公平、贫富悬殊、阶层固化、腐败高发、环境污染等,并没有得到有效的解决。这说明在政府治理和社会治理制度、能力方面滞后。而公众权利意识的觉醒,对个人财产和利益的维护,对生态环境的敏感,以及享受发展成果的强烈愿望等,都在挑战着粗放式的发展理念和治理模式,形成一种倒逼能量。十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的重要内容提出来,说明我们意识到现行的治理体系和治理能力面临的严重挑战,必须要深化改革,不断满足人民日益增长的政治经济社会文化生态需求。如何回应公众对利益的诉求、对公平的渴望、解决发展困境,提高治理能力,关键在人,关键在于领导干部能否转变传统的管理观念和方式,掌握和运用法治思维与法治方式,通过建立完善和严格执行法律制度实现民主决策、依法决策、科学决策,让人民群众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来,让政府的决策更多地体现法治的精神和法治的要求。党的十八大报告中已经提出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。法治思维首次在党代会报告中出现并将其作为领导干部的能力要求,突出其在全面深化改革、推进国家治理现代化中的重要意义。

  三、领导干部法治思维的规则要求

法治思维是以合法性为起点、以公平正义为中心、以权力监督和程序公正为制度保障、以权利实现为终极目标的一个逻辑推理过程。有学者认为,法治思维基本规则是:合法性优于客观性,程序正义优于实体正义,形式合理性优于实质合理性,普遍正义优于个案正义,理由优于结论。与人治思维相比,法治思维重视法和制度的作用甚于重视用人(选贤任能)的作用,重视规则的作用甚于重视道德教化的作用,重视普遍性、原则性甚于重视个别性和特殊性,重视稳定性、可预期性甚于重视变动性和灵活性,重视程序正义甚于重视实体正义。

党的十八大报告首次提出对领导干部要具备运用法治思维能力,是从价值论层面对领导干部的提出的要求,是一种执政理念和思维方式。体现了执政党对法治认识的深化,体现了加强党的领导干部执政能力建设、处理复杂经济社会问题的时代性和必要性。法律思维是我国法治建设进程中领导干部必须具备素质要求,也是提高国家治理能力、处理当前复杂的社会经济矛盾和问题必备的能力。提高和运用法律思维的能力,要求领导干部做到以下几点:

1. 树立“合法性”底线思维。

法律思维要求合法性优先,将是否合法置于思考、决策、行为的第一位,这是法治原则所必然要求的一种思维方式。由于合法性的认定与排除是通过权利与义务的分析来完成,法律思维就表现为以权利和义务为线索的不断追问。因此,对于领导干部而言,合法性意味着领导干部在行使公权力时,无论是决策,还是执行,或者是解决社会矛盾、纠纷,应当审视和追问自己有无法定授权,即职权法定,法无规定不可为。具体地讲,要审视其行为目的的合法性、权限合法性、内容合法性、手段合法性,以及程序合法性。在实践中防止一种倾向,即以改革、创新为由突破法律的做法或倾向,其实质是破坏法治的公信力和权威性。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调,“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”如上海自贸区的设置,通过报批全国人大批准方式,很好地体现了法治思维、遵循了法治原则。

2. 破除“管控”思维,加强宽容与合作意识。

国家治理与传统的国家管理不同,管理是单一主导模式的,主体是即政府或其他掌握公权力的机关,性质上带有强制性,手段上强调命令与服从。而治理的主体是多元参与的,政府、市场、社会三大主体,已经不是主体支配和被支配的关系,而是基于共同利益和目标的伙伴式关系,性质是兼容的,可以是强制的,但更多是强调主体之间平等协商与合作共赢的治理结构。从管理到治理,是在国家政权性质不变的前提下国家权力运行方式、管理方法的转变,由一元多元转变为多元,由强制、命令转变为强制、合作与协商兼容,由依赖权力的权威性转变为权力与契约共存。因此,领导干部必须转变思维观念,由传统管理模式下的“管控”思维转变为宽容与合作的法治思维。

传统的管控思维在虽有其存在的客观背景,但其僵硬、专断的特点已经不适应现代国家治理的需要,甚至导致矛盾干群矛盾激化。如在群体性事件处置案例中,人们发现其中地方党政领导干部的“管控”思维方式和处理方式是事件处置失败的重要诱因之一。比如“只要闹事,一定是给党和政府捣乱;只要有群体闹事,一定有一部分坏人在操纵;一部分坏人必然是敌对势力或黑社会组织”。于是就有充分的理由动用警力,结果群体性事件在一种“管控”思维下以简单化乃至粗暴的方式下得到处置,不仅不利于事件的妥善解决,反而容易导致矛盾激化、酿成悲剧。固执、专断,非敌即我是这种管控思维方式的特征。实质上目前我国的群体性事件总体上是维权事件而不是政治事件,是利益之争而不是权力之争,利益的诉求和冲突运用法治思维、法治方式可以解决,通过谈判、协商实现利益调整、利益平衡。

法治化的思维方式和工作方式则不同,它从利益的角度理解认识冲突,以宽容的态度对待冲突,以博弈(制度内竞争)的方法疏导冲突,以合作的方式解决冲突。宽容与合作是法治对待冲突的基本方式。什么叫宽容?《布莱克维尔政治学百科全书》认为,宽容是指“一个人虽然具有必要的权力和知识,但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择。”宽容,是一种制度能力,要求面对现代社会多元的利益诉求,承认多元、包容异质、实现和谐的政治制度和运行机制。这也是法治社会的基本要求。法治社会是一个多元的社会、宽容的社会,是在规则之下合作协商、平等博弈解决矛盾冲突的社会。法治是最有效的合作的制度和方式。合作的主题词是利益,实现利益共享。法就是通过双方利益关系人通过谈判、协商、最后达成妥协、达到利益平衡、共享的过程。因此,领导干部要适应这样的社会,学习并习惯运用法治思维,否则会使矛盾和问题得不到有效解决甚至走向相反。

3. 权力边界思维

现代法治理念是基于对人性怀疑主义而产生的,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不变的真理”,“绝对的权力,绝对的腐败”。权力是有限的,必须对权力加以制约,才能避免权力的异化而侵害公民的权利,已成为一种政治逻辑中的共识并付诸于民主法治国家的宪政体制之中。我们经常讲的“法无授权则无权力”、“法无禁止即自由”,即公权、私权的边界。对公权而言,必须于法有据。即国家生活、政治治理要依法而为,国家机关、公职人员职权、职责要依法而定。对私权而言,在社会生活领域,不需要于法有据,只要不违法,法不禁止即可为。这是法治是精华和法治社会的应然状态。但实践中,有时却正相反。如违法停车问题,有些人认为凡是不放在停车位的都是违法停车,应当是凡不禁止的即可停车。权力是一个非常不安分的老虎,法治要害在于把国家、政府看好,把权力这只老虎放在笼子里;把人民保护好,把权利还给人民。因此,法律思维要求掌握公权力的领导干部不仅要自觉地接受人民的监督,更重要的是认识到权力的边界,不要逾越、侵犯公民的权利和自由。

4. 要坚持形式主义的法治,强调程序正义。

程序一般说来是行为的方式、方法与过程,实体是指行为要达到的目的或实现的利益。强调法治,首先要强调形式主义的法治,即程序正义。领导干部在国家治理过程要禀承程序理念。第一,法律对利益和行为的调整是在程序中实现的。法治原则要求人们必须通过合法的程序来获得个案处理的实体合法结果。程序正义是制度正义最关键的组成部分,也是保障实现个案实体正义最有力的制度性条件。 “正义不仅要实现,还要以人们看得见的方式实现”,广为流传的法谚昭示程序公正的重要内涵。第二,程序正义能避免单纯追求实体公正的缺陷,实现稳定性。片面追求实体公正存在缺陷:一是依赖于道德因素,使公正缺乏普遍性和持久性;二是人治色彩浓厚,过于依赖个人品质而不是依靠制度、规则实现个体公正。典型如中国封建社会中的“清官情结”;三是容易导致“丛林正义”,导致社会秩序不稳定。如封建社会皇位继承中的“立长不立贤”,实质是坚持了形式正义,虽然不能保证产生贤君,但能保障权力的平衡交接和社会秩序的稳定。反之,拥立“贤王”追求的是实质正义,但形式正义遭到破坏,有时会产生动乱。当然,法治所追求的正义是实体正义和程序正义的完善结合。第三,合法的程序过在一定程序上增强了政治行为的合法性和正当性。即使在国家面临紧急状态,宪法和法律往往赋予政府紧急行政权,但权力仍要依法行使,遵循严格的法律程序进行实施,这一方面使政府的特别决策和紧急行政权通过正当程序获得公信力、权威性,另一方面,通过正当程序的约束作用,保障公民权利免遭公权力的不法侵害。

5. 以保障和实现公民权利为终极关怀。

保障公民的基本权利是现代法治的基本理念,体现在党的执政理念中就是要以人为本,以法治视角即以“人的权利为本”。法律思维要求领导干部行使公权力时以人的权利是否得到尊重和保障作为思考和决策的出发点和归宿点。保障和实现公民权利,领导干部要特别做到以下几点:第一,要倾听沉默的声音,保护弱势群体的权利。当前,我国社会结构的巨大变化导致社会分层化和阶层固化,掌握更多社会资源的强势群众与底层的弱势群体,在利益表达的、能力途径及影响力等方面有很大差别,弱势群体的利益诉求及对政府治理及服务的发言权及影响力非常有限,在土地征用、房屋拆迁、企业改组等工作中,政府制定的相关政策往往倾向于强势群众,而弱势群体的利益并没有得到足够的重视和关注,造成政府对不同社会群体回应失衡。有鉴于此,领导干部在处理矛盾、行政决策时,要根据同等情况同等对待、不同情况一定要区别对待平等原则,更加关注弱势群体,实现实质意义上的平等,保护沉默者的权利。第二,在实行多数原则的同时,尊重少数人的权利。法治是规则之治,多元社会中的各个主体对利益的追求,不同利益主体之间利益的博弈,都是在宪法和法律范围内进行的,公共政策的制定或者法律的通过,遵循“多数同意”的程序规则,虽然真理并不一定为多数人掌握,但起码符合社会多数人的认知水平。但是,在多数同意的法治社会中,并不意味着少数人的权力就要被漠视。因为法治保护的人权是所有人的权利,而不仅仅是多数人的权利。因此,法治社会中应更加注重保护少数人的权利,所谓“我不同意你的反对,但我坚决捍卫你反对的权利”,即法治社会对少数权利最基本的保障。”

6.要克服“官本位”思维,培育“官员理性”。

什么是理性?“理性乃是人用智识理解和应对现实的能力”。 法治则是人类理性的产物。它用规则来约束所人的行为,包括权力所有人和行使者在内,遵守规则虽然需要放弃自己的部分利益和自由,但它却防止了因丛林法则而导致的恐惧感,建立稳定的社会秩序。所以,法治要求领导干部要具备政治理性。所谓政治理性,就是官员要克服权力膨胀性和傲慢,遵循政治伦理和法治理念,提高政治决策的可接受性的能力。其中对政策和事件处理结论说明理由则是政治理性的重要表现。按照政治伦理,官员行使的公权力来自于人民的委托授权,人民对官员作出为的决定当然享有知情权。按照法治理念和思维,说明理由优于结论。它应当使“法律游戏的参加者和观众相信,结论不是来自于某一个人的主观好恶,而是“游戏规则”内在的逻辑中所引出的结果。对政策和事件处理说明理由,不仅能够有效地预防官员的主观、武断地滥用裁量权,从而实现自我监督,而且通过说明理由可以在一定程度上实现政治的透明,使得绝大多数政治行为和管理行为具备了为人民信赖的基础,从而维护和增强了执政者与人民之间的相互尊重和信赖,增强执政行为的公信力、说服力,增强执政的合法性基础。

我们实践中的许多群体性事件,与我们的领导干部缺乏理性思维有直接关系。由于执政党长期执政的地位、专制主义传统和管控思维的影响,我们的一些官员形成了专断与拔扈的思维定势与工作方式。没有经过充分调查研究,没有充分的理由和事实根据,即妄下结论。轻视理由,不顾程序的合法性和正当,结论必然经不起推敲,人民也不会认同。专制社会中权力者可以不顾理由,并以武力弹压质疑。但在法治社会,民主、平等、权利等观念深入人心,执政者对理由的说明就是对人民知情权的满足,也是对法治的基本尊重。能否根据基本常识和程序说明作出决策或事件处理结论的理由,是官员政治理性的要求。 

 

 

 


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